Nieuwe wetgeving tegenhouden; hoe pak je dat aan?
Vooral in het milieurecht worden vaak nieuwe wettelijke regelingen ingevoerd. Lang niet altijd zijn de adressanten van die nieuwe regels daar blij mee. Te denken valt aan het verbod op de pelsdierfokkerij een aantal jaren geleden of aan verschillende nieuwe regels voor de veeteelt en de melkveehouderij (bijvoorbeeld het Fosfaatreductieplan 2017). Vaak beperken nieuwe regelingen de bedrijfsmogelijkheden. Zo’n nieuwe wettelijke regeling wil nog weleens onderwerp zijn van een rechtsstrijd. Getroffen ondernemers en/of brancheverenigingen vragen dan aan de rechter om de betreffende regelgeving buiten werking wil stellen (onverbindend te verklaren). Maar hoe pak je nu zo’n zaak aan en waar zitten de valkuilen?
Er zijn eerlijk gezegd niet heel veel voorbeelden van geslaagde acties, al is het natuurlijk altijd het proberen waard. Het gaat uiteindelijk ook om het afgeven van een signaal aan de wetgever of de politiek. Er zijn grofweg twee redenen waarom het moeilijk is om zo’n zaak tegen de Staat te winnen. De eerste is dat het niet altijd mogelijk is om een inhoudelijke, rechterlijke uitspraak te krijgen over de regeling op zich. Dat heeft een formeel-juridische reden, namelijk de ontvankelijkheid van de vordering bij de burgerlijke rechter. Daar ga ik zo verder op in n.a.v. een recent vonnis. De tweede reden is dat de rechter (als de vordering tenminste ontvankelijk is) slechts een beperkte inhoudelijke toets uitvoert. Daarmee bedoel ik dat de burgerlijke rechter niet aan de Grondwet toetst, maar enkel aan verplichtingen uit verdragen – zoals het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM). In rechtszaken over het opzij zetten van een nieuwe wet wordt vaak gekeken naar de vraag of die nieuwe regel in strijd met is met het EVRM. Zo wordt het eigendomsrecht beschermd door artikel 1 Eerste Protocol van het EVRM. Maakt een nieuwe regel een ongerechtvaardigde inbreuk op het eigendomsrecht, dan zou de rechter de nieuwe regel buiten werking kunnen stellen. Dit komt niet vaak voor nu de Staat aardig wat beleidsruimte heeft, maar het kan. Vooral bij een gebrek aan compensatiemaatregelen of een knelgevallenregeling in de nieuwe wet zelf bestaat er een kans op succes.
Een recent voorbeeld over de ontvankelijkheidsproblematiek is het vonnis van 19 december 2018, gepubliceerd op 7 januari 2019. https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RBDHA:2018:15099
Die zaak betreft een poging om (onder andere) artikel 7l van het Besluit Crisis- en herstelwet onverbindend te laten verklaren. Dat artikel biedt (eenvoudig gezegd) de basis voor de Provincie Noord-Brabant om eigen criteria te stellen voor de varkenshouderijen in die provincie. Met name in Oost-Brabant bevinden zich behoorlijk veel varkenshouderijen. Blijkbaar is het nodig om in dit concentratiegebied aparte regels te kunnen maken.
Het is een ingewikkeld onderwerp, maar ik wil proberen duidelijk te maken bij welke rechter een rechtszoekende een wet kan laten toetsen. Anders gezegd: moet je bij de burgerlijke of bij de bestuursrechter zijn met je rechtsvraag? Dat is relevant, omdat in de aangehaalde zaak over de varkenshouderijen de vordering niet-ontvankelijk bleek. Dan sta je dus met lege handen. Wetten bevatten regels voor bepaalde activiteiten. Bedrijven of burgers die met een wet te maken hebben, zullen vaak een besluit ontvangen dat op die wet is gebaseerd. Denk bijvoorbeeld aan een vergunning of een ontheffing. Een vergunning of ontheffing is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Daartegen staan rechtsmiddelen open bij de bestuursrechter. Via de rechtszaak tegen dat besluit is het mogelijk om de rechtmatigheid van de onderliggende wet (waarop het concrete besluit is gebaseerd) te laten toetsen. Het betoog is dan dat de betreffende wet onrechtmatig is en derhalve niet mag worden toegepast. Zo kan de bestuursrechter de inhoud van een (nieuwe) wet zelf toetsen. Als een wet te ver gaat, dan kan de bestuursrechter het deel van die wet dat te ver gaat buiten werking stellen. Dit is dus één van de manieren om nieuwe wetten aan te pakken; via een concreet besluit start je een rechtszaak bij de bestuursrechter, die je vraagt om de onderliggende regeling onverbindend te verklaren. Dit wordt exceptieve toetsing genoemd.
Een andere optie is om niet een besluit af te wachten, maar om meteen naar de rechter te gaan voor een verbod op de (nieuwe) regeling. Als dat lukt, dan is dat uiteraard efficiënt. Niemand heeft dan last van de nieuwe wet. Achteraf schade verhalen is dan niet nodig. De bestuursrechter kan echter niet direct een nieuwe wet toetsen. Die is simpel gezegd niet bevoegd om te kijken naar de rechtmatigheid van wetten zonder een concreet besluit. Dat staat in hoofdstuk 8 van de Algemene wet bestuursrecht (m.n. artikel 8:3). In de varkenshouderij-zaak is via de burgerlijke rechter geprobeerd om regelgeving aan te pakken. Varkenshouderijen en een branchevereniging vroegen de burgerlijke rechter om een artikel uit het Besluit Crisis- en herstelwet onverbindend te verklaren. Als dat zou lukken, dan zouden de varkenshouderijen achteraf ten onrechte – namelijk zonder een wettelijke basis – nadeel hebben ondervonden van de lokale (beperkende) regels van de Provincie Noord-Brabant. Er zit een schadevergoedingsbelang achter deze vordering. Echter, de burgerlijke rechter heeft niet inhoudelijk kunnen toetsen, want hij moest de vordering niet-ontvankelijk verklaren.
Er liepen namelijk al verschillende bestuursrechtelijke procedures tegen besluiten die waren gebaseerd op artikel 7l van het Besluit Crisis- en herstelwet en daar weer op gebaseerde regels van de provincie. Via de eerder beschreven exceptieve toetsing kan dus een rechtmatigheidsoordeel over de wet van de bestuursrechter worden verkregen. In dat geval zegt de burgerlijke rechter, dat hij geen vangnet hoeft te bieden. Het is dan aan de bestuursrechter, want het ligt primair op zijn bord. Zie bijvoorbeeld ook het arrest van de Hoge Raad van 3 juni 2016 (‘SCAU/Universiteiten’), dat weer voortbouwt op het standaardarrest ‘Changoe/Staat’ uit 1992. https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:HR:2016:1049
Zou de burgerlijke rechter toch inhoudelijk gaan oordelen, dan bestaat de kans dat de oordelen van de bestuursrechter en de burgerlijke rechter gaan verschillen. Daar is de rechtseenheid niet mee gediend. Men noemt dat ook wel doelmatigheid van rechtspraak. Dit is mooi uitgelegd in rechtsoverweging 2.37 van het vonnis van 19 december 2018.
Pas wanneer het niet mogelijk is om concrete besluiten uit te lokken of wanneer dat te ver zou gaan, is de burgerlijke rechter bevoegd. Dat is ook zo, als een regeling direct werkt – dus zonder dat er concrete besluiten nodig zijn. Een voorbeeld daarvan was het Fosfaatreductieplan 2017. Voor het hebben van een teveel aan koeien moesten agrariërs periodiek een boete betalen in de loop van 2017 en verder. De burgerlijke rechter mocht hier inhoudelijk naar kijken; de boeren hoefden niet een boetebeschikking af te wachten om zo via de bestuursrechter te ageren. Uiteindelijk leidde de zaak om via de burgerlijke rechter het Fosfaatreductieplan onverbindend te verklaren trouwens niet tot succes. https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:GHDHA:2017:3067
De conclusie is dat er goed moet worden gekeken welke rechtsgang nu de beste is of welke überhaupt mogelijk is. De jurisprudentie is ingewikkeld, maar in deze blog is geprobeerd om de hoofdlijn weer te geven. Details zijn te vinden in het vonnis van 19 december 2018, waarbij m.n. in de rechtsoverwegingen 2.21 t/m 2.29 en 2.37 belangrijke jurisprudentie is vermeld die de geschetste hoofdlijn ondersteunen en nader uitwerken.
Michiel de Groote
(Photo by K.E. Brown on Unsplash)