ZORGPLICHTHANDHAVING ONDER DE OMGEVINGSWET, tussenstand rechtspraak voorjaar 2025
Sinds de invoering van de Omgevingswet zijn er nog niet zoveel uitspraken geweest over handhaving op basis van zorgplichten. In de wetgeving staan op verschillende plaatsen zogenoemde specifieke zorgplichten. Aan die zorgplichten moet je je als burger of bedrijf houden, want anders kan het bevoegd gezag ingrijpen. Hierna komen drie uitspraken aan bod die het afgelopen jaar zijn gewezen. Er zal zeker nog meer rechtspraak volgen, dus dit is maar een tussenstand. Eerst bespreek ik zorgplichten in het algemeen en het juridisch kader uit oudere rechtspraak.

Wat is een zorgplicht?
Deregulering is een van de uitgangspunten van het nieuwe stelsel. Minder vaak een vergunningplicht en verder een set algemene regels waaraan je moet voldoen. Die set algemene regels is beperkt van omvang. De wetgever wil niet over elk onderdeeltje een algemene regel. Daarvoor is de zorgplicht in het leven geroepen. Een zorgplicht biedt namelijk een vangnet. Logische dingen die je eigenlijk niet hoeft voor te kauwen vallen onder die zorgplicht, even in eigen woorden. Geen overbodige details in algemene regels, zo zegt de website van de overheid over de nieuwe wetgeving het (iplo.nl). In nagenoeg alle zorgplichten staat kort gezegd dat je moet voorkomen dat er nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan, of (als dat niet kan) dat je de schade beperkt. Wanneer je de schade niet goed kunt beperken, dan moet je de betreffende activiteit achterwege (mits dat redelijk is).

Hoe werkt handhaving op basis van zorgplichten?
Wanneer de overheid vindt dat een zorgplicht wordt geschonden, dan ligt daaraan altijd een inschatting aan ten grondslag. De zorgplicht is als vangnet, dus naar zijn aard, algemeen geformuleerd. Wat je er precies onder moet verstaan in een specifiek geval is dus in zekere zin een kwestie van interpretatie. Het bevoegde gezag maakt dus een inschatting/beoordeling of de zorgplicht inhoudt dat een bepaalde gedraging hier niet bij past. In dat geval kan er een handhavingsbesluit worden genomen. Een andere optie is het opleggen van een maatwerkvoorschrift. Dat is een besluit waar een geconcretiseerd voorschrift instaat. Houdt de adressant zich daar niet aan, dan volgt een handhavingsbesluit vanwege het niet voldoen aan het opgelegde maatwerkvoorschrift. Tegen handhavingsbesluiten en maatwerkvoorschriftbesluiten staan de normale rechtsmiddelen open (bezwaar, beroep en hoger beroep).

Welk toetsingskader gebruikt de bestuursrechter?
Al voor de invoering van de Omgevingswet bestonden er zorgplichten. Denk aan het in de praktijk goed bruikbare artikel 13 Wet bodembescherming (zie ook: M.A. de Groote, “Adieu artikel 13 Wbb!” in Tijdschrift Bodem, nr. 5 oktober 2021). Uit oudere rechtspraak weten we dat handhavingsmaatregelen bij zorgplichten “uitsluitend worden getroffen wanneer het handelen (…) onmiskenbaar in strijd is met de zorgplicht” (ECLI:NL:RVS:2013:1896). Ook in de artikelen 2.1 van het Besluit lozingen buiten inrichtingen en 2.1 van het Activiteitenbesluit stonden zorgplichten. Op basis van die laatste zorgplicht heeft DCMR ooit geprobeerd om een flinke vliegenoverlast bij een afvalverwerkend bedrijf in Heijplaat aan te pakken. Dat lukte niet, met name omdat niet kon worden bewezen dat de vliegen van de afvalverwerker afkomstig waren. Ook was het een probleem hoeveel vliegen er dan wel mochten zijn en hoe die aantallen konden worden gemeten (zie verder rechtsoverwegingen 7 en 8 van de uitspraak, ECLI:NL:RBROT:2020:5423). In deze zaak werd hetzelfde juridische criterium gebruikt als in 2013; alleen bij een onmiskenbare strijd met de zorgplicht is het toegestaan om te handhaven.

Zaak 1: Hazelwormen op De Thijmse Berg (augustus 2024)
In artikel 11.27 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) staat een specifieke zorgplicht. Sloop- en bouwwerkzaamheden zijn aangemerkt als flora- en faunawerkzaamheden. Bij dit soort activiteiten moet je je houden aan de zojuist genoemde zorgplicht. Als je weet dat er nadelige effecten van de activiteiten zijn voor flora en fauna, dan moet je alle maatregelen nemen om dat nadelige effect te voorkomen. Lukt dat niet, dan moet je de effecten zoveel mogelijk beperken. Lukt dat ook niet, dan moet je de activiteit achterwege laten, voor zover dat redelijkerwijs kan worden geëist. De Thijmse Berg is een vakantiepark. Men wilde nieuwe vakantiewoningen bouwen. Tijdens de bouw werd een reptielenscherm geplaatst. Zo werden hazelwormen en zandhagedissen op afstand gehouden in de bouwzone. Maar de werkzaamheden liepen uit en het scherm bleef staan. Dat was volgens het bevoegde gezag (Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland) een onaanvaardbare verstoring van de leefomgeving van de reptielen. Men sommeerde via een handhavingsbesluit stillegging van de bouw en verwijdering van het scherm, dit op basis van schending van de zorgplicht (artikel 11.27 Bal). De bestuursrechter oordeelde echter dat dit niet mogelijk was in deze casus. De hazelwormen in het bosgebied zouden volgens een ingediend rapport overleven, ook al zou het scherm blijven staan. In het zandgebied zouden geen hazelwormen zijn, terwijl van het verstoren van zandhagedissen (voor zover aanwezig) geen sprake zou zijn. Het plaatsen van het scherm diende ter bescherming van de dieren en dat heeft het vakantiepark gedaan. Dat het scherm langer blijft staan, heeft op korte termijn geen ernstige onnadelige gevolgen voor de reptielen. Om die reden is er geen strijd met de zorgplicht (zie overweging 50 van de uitspraak, ECLI:NL:RBMNE:2024:4910).
Interessant is nog dat de rechter de parlementaire geschiedenis van de Omgevingswet bespreekt wat betreft zorgplichten. Het handelen (of nalaten) waartegen wordt opgetreden moet evident in strijd zijn met de zorgplicht. Dat klinkt bekend, gelet op de oudere rechtspraak die hiervoor is genoemd. Verder is handhaving niet mogelijk als de (vermeende) overtreder niet kon weten wat in het concrete geval een goede invulling is van de zorgplicht - zie overweging 44 van de uitspraak. Met een naar zijn aard algemeen geformuleerde zorgplicht is dit wel een moeilijk punt, althans, een punt waarover altijd wel discussie zal ontstaan in de rechtszaal. Je kunt het ook omdraaien: hoe concreter de zorgplicht is omschreven, hoe makkelijker het is om er een bepaalde verplichting in te lezen voor het bevoegde gezag. In ieder geval zal er van geval tot geval goed moeten worden gemotiveerd dat er een schending van een zorgplicht is.

Zaak 2: Proef-wietkas in Hellevoetsluis (februari 2025)
In Nederland wordt tijdelijk geëxperimenteerd met de legale teelt van wiet. Zo ook in Hellevoetsluis. Dat gaat echter gepaard met een enorme geurhinder. Via een handhavingszaak op basis van de zorgplicht van artikel 2.11 Bal mocht de bestuursrechter zich hierover buigen (ECLI:NL:RBROT:2025:1816). Deze zorgplicht geldt voor heel veel soorten bedrijvigheid, bijvoorbeeld het telen van gewassen in kassen. In de wet zijn die aangewezen als milieubelastende activiteit. De zorgplicht houdt heel kort gezegd in dat er bij de bedrijvigheid moet worden geprobeerd om geen nadelige gevolgen te veroorzaken voor milieu en volksgezondheid. Zo moeten bijvoorbeeld de best beschikbare technieken worden toegepast en mag er geen significante milieuverontreiniging ontstaan (artikel 2.11 lid 2 onder c en d Bal). De rechter hanteert de inmiddels bekende criteria: bij evidente overtredingen is duidelijk sprake van de vereiste onmiskenbare strijd met de zorgplicht en dan kan er worden gehandhaafd. Was daarvan nu sprake bij de wietkas?
Bij het doen naar onderzoek heeft de toezichthouder zich kennelijk niet helemaal gehouden aan het provinciale beleid voor geurhinder. Daarmee kwalificeert het onderzoek als ondeugdelijk, afgezet tegen de in het beleid voorgeschreven onderzoeksmethodiek. Verder heeft de toezichthouder niet duidelijk kunnen maken wat dan wel een aanvaardbaar niveau van geurhinder was. De rechter “kan daarom niet vaststellen of er sprake is van een overtreding van artikel 2.11 van het Bal”. Men heeft in deze zaak vooralsnog de zorgplicht dus niet kunnen gebruiken.

Zaak 3: Kerkuil zoekt rust (februari 2025)
Dan gaan we kijken naar de laatste zaak (ECLI:NL:RBGEL:2025:1311), waarbij het opnieuw gaat om artikel 11.27 Bal (zie zaak 1). Ditmaal worden er twee bedrijfswoningen en twee stallen gesloopt om er vier woningen voor terug te bouwen. Voorafgaand aan de sloopwerkzaamheden is er onderzoek gedaan naar de aanwezigheid van kerkuilen. Hun habitat mag namelijk niet worden verstoord. Er is ook met warmtecamera’s gekeken, maar de projectontwikkelaar heeft geen kerkuil gezien. Toch is er een probleem, want de toezichthouder vond wel degelijk sporen van een of meerdere kerkuilen. Braakballen, krijt- en poepsporen, om precies te zijn. En dat waren niet alleen oude, maar ook verse sporen. Gedeputeerde Staten gaan dan ook over tot handhaving. Hoe gaat dat aflopen? De rechter geeft aan dat de bepalend is voor de vraag of de zorgplicht is geschonden of alle zorg is betracht die in redelijkheid mocht worden verwacht. Bij de stukken zit ook een rapport van de projectontwikkelaar zelf, waarin staat dat er nader onderzoek moet worden gedaan naar kerkuilen voor men start met de sloop- en bouwwerkzaamheden. Dat is echter niet gebeurd. Dat verwijt de rechter de ontwikkelaar. Tegen het advies van je eigen adviseurs ingaan is niet hetzelfde als alle zorg betrachten zoals vereist volgens de zorgplicht die in deze zaak speelt. De rechter oordeelt dan ook dat GS bevoegd waren om op basis van de zorgplicht te handhaven.

Afrondend
We hebben nu twee zaken gezien waar het niet lukte om te handhaven en eentje waar het wel lukte. De slagingskans hangt nogal af van de casus en van de omstandigheden van het geval. In ieder geval zijn er sowieso mogelijkheden voor zorgplichthandhaving, dat is wel duidelijk. Wel moet het bevoegd gezag steeds met een heel goed gemotiveerd verhaal komen. In mijn ogen is het dus in deze fase, de fase zo net na de invoering van een nieuw wettelijk stelsel, vooral investeren in dit handhavingsinstrument. Al doende leert men. Niks doen met dit instrument is onwenselijk, omdat de verscheidene zorgplichten een vangnet vormen. Bij onwenselijke situaties die niet zijn geregeld in vergunningen of algemene regels, is dit het enige middel.

Michiel de Groote, jurist en programmamanager bij Waterschapsland