Grijs gebied: handhaving op basis van zorgplichten

Het is nu al belangrijk en het wordt nog belangrijker: handhaving op basis van zorgplichten. Met name in het milieurecht (denk aan de Wet bodembescherming en het Activiteitenbesluit) zijn algemene zorgplichten opgenomen. Schendt iemand die zorgplichten, dan kan er in principe worden opgetreden. De zorgplichten vormen een achtervang; niet alle emissies of lozingen zijn geregeld in wetten – mede wegens deregulering. Met de invoering van de nieuwe Omgevingswet zal er nog meer worden gewerkt met zorgplichten. De gedachte daarachter is – vrij vertaald – dat er aan burgers en bedrijven veel eigen verantwoordelijkheid is toebedeeld. De overheid moet erop (kunnen) vertrouwen dat burgers en bedrijven geen dingen doen die het milieu onredelijk zwaar belasten. Verder is er ook veel ruimte voor samenwerkingsinitiatieven en voor maatwerk. Alleen als het echt misgaat en evident een zorgplicht wordt geschonden, zal de overheid handhavend optreden.

Of deze insteek eigenlijk wel reëel en praktisch is, behandel ik niet in deze blog. Nu gaat het om een uitspraak van de rechtbank Gelderland van 1 oktober 2018, waarin handhaving op basis van een zorgplicht speelde. In die zaak wordt het juridisch kader mooi geschetst. Er speelde een verzoek om handhaving, dat werd afgewezen door de gemeente Tiel. Volgens de verzoeker om handhaving leveren de stookinstallaties van Eteck Warmte Passewaaij BV teveel emissie. Voor deze emissie bleken geen wettelijke normen. Dat houdt in dat moet worden teruggevallen op de algemene zorgplicht uit het Activiteitenbesluit. De vraag is dan steeds weer of er eigenlijk wel sprake is van een overtreding. Een zorgplicht is immers niet duidelijk over wat er nu precies mag en wat niet.

In ieder geval is het volgens de rechtbank aan de verzoeker om handhaving van een zorgplicht zelf om “een begin van bewijs” te leveren. Het bestuursorgaan hoeft niet zelf direct onderzoek te gaan doen. Dat zou “een te grote onderzoekslast” op het bestuursorgaan leggen. Wat we verder nog weten is dat er onmiskenbaar in strijd met de zorgplicht moet zijn gehandeld om te mogen handhaven. Zie in dat verband de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 13 november 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1896, r.o. 3.1). https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RVS:2013:1896

De Gelderse rechtbank oordeelde al met al dat er geen begin van bewijs was geleverd dat de stookketels zorgden voor teveel emissie. Er hoefde dus inderdaad niet te worden gehandhaafd. Deze zaak roept de vraag op wat de waarde is van zorgplichten in de praktijk. Enerzijds willen handhavers willen weten wanneer zij kunnen of zelfs moeten handhaven. Met correcte handhaving is uiteindelijk het algemeen belang gediend. Anderzijds willen burgers en ondernemingen weten waar zij aan toe zijn; wat mag wel en wat mag niet? Het staat in ieder geval vast dat met duidelijke normen de rechtszekerheid is gebaat. Deregulering die gepaard gaat met invoering van zorgplichten levert spanningen op. Een onwenselijk grijs gebied?

Hier nog de link naar de uitspraak van rechtbank Gelderland. https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RBGEL:2018:4164

Michiel de Groote

(Photo by Veeterzy on Unsplash)