HET BLIJFT LASTIG: AFWIJKEN VAN BELEID BIJ VERGUNNINGVERLENING

Veel bedrijven gebruiken (diep) grondwater in hun productieproces. Voor het industrieel onttrekken van water is een vergunning op basis van de Waterwet nodig. Refresco is een groot bedrijf en maakt allerlei frisdranken en vruchtensappen, onder andere op een locatie in Brabant. De vergunning die Refresco kreeg in 2019 is nu vernietigd door de bestuursrechter. Een bittere pil voor Refresco (en de vergunningverlenende instantie).

De betekenis van beleid
Een nieuwe vergunning kan in principe alleen worden verleend als vergunningverlening past in het beleid dat is vastgesteld. Past het niet, dan moet je eenvoudigweg weigeren. Bij industriële onttrekkingen van grondwater geldt in Brabant de Beleidsregel grondwaterbeheer Noord-Brabant. Er is een plafond voor het aantal vergunde onttrekkingen. Zonder plafond aan de onttrekkingen zou de provincie verdrogen. In alle zandige gebieden in ons land is verdroging een flink probleem. Het beleid bood geen ruimte voor de grote onttrekking die Refresco wenst. Toch is de vergunning verleend. Hoe kan dat, is dat wel mogelijk?

Afwijken van beleid
Gedeputeerde Staten hebben de vergunning toch verleend, ondanks de inhoud van het beleid. Zij hebben gebruik gemaakt van de optie om af te wijken van het beleid. Dat kan op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht. Er zijn wel eisen:
- het strikt toepassen van het beleid moet onevenredig zijn voor een of meer belanghebbenden;
- er moeten bijzondere omstandigheden zijn, ofwel het moet gaan om een uitzonderingssituatie;
- het doel van de beleidsregel waarvan wordt afgeweken mag geen geweld worden aangedaan.
Het afwijken van het beleid moet dus eigenlijk onschadelijk zijn in relatie tot het beleidsdoel en noodzakelijk vanwege de afweging van belangen van de vergunningaanvrager en derden. In de zaak van Refresco kregen GS van de rechter de kans om het afwijken van het beleid en het toch verstrekken van een vergunning beter te motiveren. Met de uitspraak van 17 november 2020 werd duidelijk dat dit niet is gelukt (zie vooral punt 8 en 9 van de uitspraak). Er zat een helder beleidscriterium in de weg en daar konden GS niet makkelijk omheen. Misschien wordt nu de aanvraag gewijzigd; minder water onttrekken is waarschijnlijk wel vergunbaar. En er is ook nog hoger beroep natuurlijk.

Recent geslaagd voorbeeld van afwijken van beleid
In november verscheen er nog een uitspraak van de Raad van State over verlening van een watervergunning waarbij werd afgeweken van beleid. In die kwestie lukte het (na een aanscherping van de motivering) uiteindelijk wel om afwijken van het beleid te motiveren. Een bepaalde voorgeschreven bevestigingsconstructie voor een diepe damwand in een veendijk hoefde niet te worden aangebracht, omdat de bevestigingsconstructie in dit specifieke geval geen extra bescherming bood (het beleidsdoel), terwijl de kosten en risico’s van zo’n bevestigingsconstructie hoog waren. Omwonenden hadden in wezen geen belang bij het streng volgen van de eis om de betreffende bevestigingsconstructie voor te schrijven. Daarom was afwijken van het beleid in dat geval te billijken (zie onderdeel 11 van de uitspraak).

Hoe dan ook, het blijft het altijd puzzelen of de motivering van afwijken van beleid rond te krijgen is. En het is terecht dat rechtszoekenden daar scherp op zijn, want het beleid is uiteindelijk niet voor niks bedacht.

Michiel de Groote, advocaat

[Photo by M. Andrade on Unsplash]