VISLOOD, DE STAND VAN ZAKEN IN DE RECHTSPRAAK BEGIN APRIL 2024 (auteur: Julian Kevelam)

Inleiding
De Stichting Gezond Water (SGW) dient op grote schaal handhavingsverzoeken in bij Nederlandse waterbeheerders. Zij wil daarmee bewerkstelligen dat deze waterbeheerders optreden tegen het gebruik van lood in de sportvisserij. SGW heeft het dagelijks bestuur van Waterschap Vechtstromen in de zaak die centraal staat in de uitspraak van de Rechtbank Overijssel van 5 maart 2024, ECLI:NL:RBOVE:2024:1158 verzocht om aan alle hengelsportverenigingen (HSV) in het beheergebied een preventieve last onder dwangsom (PLOD) op te leggen waarmee zij worden gelast om deelnemers aan viswedstrijden te verbieden om nog vislood te gebruiken.

Het oorspronkelijke handhavingsverzoek is (op verzoek van het dagelijks bestuur) door SGW aangevuld. In de aanvulling staat dat SGW haar verzoek baseert op de artt. 6.2, 6.8 en 6.9 van de Waterwet (Wtw, oud). Volgens SGW zijn specifieke locaties en data van toekomstige viswedstrijden niet relevant, maar zij heeft desgevraagd als voorbeeld wel enkele viswedstrijden genoemd. Dit verzoek heeft het dagelijks bestuur afgewezen. Het hiertegen door SGW ingediende bezwaar is ongegrond verklaard. Volgens het dagelijks bestuur is hij niet bevoegd om een PLOD op te leggen aan alle HSV, omdat zij niet zijn aan te merken als overtreders. Tegen de beslissing op bezwaar heeft SGW beroep ingesteld bij de Rechtbank Overijssel.

In deze uitspraak komt een aantal ter signalering interessante aspecten voorbij dat in dit blog achtereenvolgens wordt behandeld:
1. Is er sprake van een recht op digitaal horen?
2. Is het verzoek om handhaving aan te merken als een aanvraag?
3. Is er sprake van een lozing?
4. Zijn HSV aan te merken als een overtreders van art. 6.2 Wtw (functioneel daders)?
5. Zijn HSV aan te merken als overtreders van art. 6.8 Wtw en 6.9 Wtw?

1. Geen recht op digitaal horen
SGW meent dat de beslissing op bezwaar onzorgvuldig tot stand is gekomen, omdat de bezwaarschriftencommissie SGW geen mogelijkheid heeft gegeven om digitaal te worden gehoord. De beslissing op bezwaar is gebaseerd op het advies van de bezwaarschriftencommissie. SGW zou van Zoutelande naar Almelo moeten rijden (3 uur en 15 minuten rijden) en de hoorzitting zou om 09:00 uur beginnen. De bezwaarschriftencommissie heeft SGW de mogelijkheid geboden om schriftelijk te reageren op het verweerschrift. De rechtbank is van oordeel dat er geen bepaling is waarin een recht voor een bezwaarmaker is vastgelegd om naar aanleiding van een bezwaarschrift digitaal te worden gehoord. De rechtbank oordeelt dat nu aan SGW een alternatieve mogelijkheid is geboden (om schriftelijk te worden gehoord) voldoende rekening is gehouden met de belangen van SGW in het kader van de hoorplicht.

2. Verzoek om handhaving is na aanvulling een aanvraag
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (Ow) en de Invoeringswet Omgevingswet (IOw) in werking getreden. Omdat het verzoek om handhaving is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Ow, blijft op grond van art. 4.3, aanhef en sub a IOw het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Ow van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Dit ‘recht’ is in dit geval de Wtw. De rechtbanken oordeelden verschillend over de vraag of de handhavingsverzoeken van SGW zijn aan te merken als een aanvraag. SGW noemt in het handhavingsverzoek vaak een aantal HSV dat wedstrijden organiseert in het beheergebied van het waterschap, maar specificeert in het verzoek niet waar en wanneer de viswedstrijden worden georganiseerd. In die omstandigheden kan niet redelijkerwijs van het waterschap worden gevergd dat het dan in plaats van verzoeker op zoek gaat naar de organisator en data van viswedstrijden.

In deze zaak meent de Rechtbank Overijssel dat het verzoek van SGW in haar oorspronkelijke vorm niet kan worden aangemerkt als een aanvraag in de zin van art. 1:3 lid 3 Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het verzoek vermeldt niet wie de te handhaven activiteit uitvoert en waar en wanneer de te handhaven activiteit wordt uitgevoerd. Het dagelijks bestuur heeft dit onderkend door SGW in de gelegenheid te stellen om haar handhavingsverzoek te concretiseren. Na de aanvulling was het verzoek om handhaving wel aan te merken als een aanvraag. Om van een aanvraag in de zin van art. 1:3 lid 3 Awb te kunnen spreken is nodig dat een concrete activiteit van een (rechts)persoon in verband kan worden gebracht met een overtreding van een wettelijk voorschrift. Dus moet het verzoek de activiteit beschrijven ten aanzien waarvan om handhaving wordt verzocht en vermelden wie, waar en wanneer deze activiteit concreet uitvoert of gaat uitvoeren om het verzoek als aanvraag te kunnen aanmerken (in lijn met ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:592), aldus de Rechtbank Midden-Nederland 15 december 2023, ECLI:NL:RBMNE:2023:7489 en de Rechtbank Amsterdam 24 maart 2023, ECLI:NL:RBAMS:2023:1701.

3. Vissen met lood kan worden aangemerkt als een lozing
In deze zaak staat niet ter discussie dat een substantieel deel van de (sport)vissers vislood gebruikt bij viswedstrijden, dat de kans reëel is dat dan vislood wordt verloren en dat het verlies van vislood kan worden aangemerkt als een lozing in de zin van art. 6.2 Wtw. Dat daarover wel discussie kan bestaan bewijst eerder verschenen jurisprudentie hierover.

Art. 6.2 lid 1 Wtw bevat een verbod om zonder vergunning stoffen in een oppervlaktewaterlichaam te brengen. Lood is een stof in de zin van de Wtw. Dit brengen van stoffen in een oppervlaktewaterlichaam is op grond van art. 6.1 Wtw ‘lozen’. Sportvissers verliezen regelmatig hun vislood. Dit blijkt uit onderzoek hiernaar van de Universiteit Wageningen (Loodverlies en het gebruik van loodvervangers in de sportvisserij, 2021). De Rechtbank Oost-Brabant acht het echter op basis van dit onderzoek niet aannemelijk dat in algemene zin steeds sprake is van een klaarblijkelijke kans op loodverlies.

Volgens de rechtbank is pas sprake van een lozing zodra aannemelijk is dat vislood daadwerkelijk verloren zal worden (Rechtbank Oost-Brabant 15 december 2022, ECLI:NL:RBOBR:2022:5462, m.nt. J.J.H. van Kempen (AB 2023/99)). De Rechtbank Zeeland-West-Brabant meent dat bij het vissen met vislood sprake is van een vergunningplichtige lozing in de zin van art. 6.2 lid 1 Wtw (zie Rechtbank Zeeland-West-Brabant 8 december 2023, ECLI:NL:RBZWB:2023:8686 en Rechtbank Zeeland-West-Brabant 4 juli 2023, ECLI:NL:RBZWB:2023:4693).

Deze rechtbank verwijst ter motivering naar de toelichting van de wetgever bij het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), Stb. 2018, 293:
“Bij het stellen van de regels is waar mogelijk volstaan met het stellen van algemene rijksregels. Voor de potentieel minst bezwaarlijke lozingen is alleen gekozen voor de specifieke zorgplicht. Voor het aanwijzen van vergunningplichten is uitgegaan van de systematiek «algemene regels, tenzij». Hierdoor is het gedogen beëindigd van lozingen die niet vanuit uitstroomvoorzieningen plaatsvinden, zoals het gebruik van vislood of het schoonmaken van pleziervaartuigen in het water. Deze waren voorheen formeel vergunningplichtig, maar hiervoor werden nooit vergunningen aangevraagd of verleend.”

Met de inwerkingtreding van de Ow heeft wat betreft lozingen een omkering plaatsgevonden. Lozingen zijn alleen verboden, voor zover dat bij algemene maatregel van bestuur is bepaald (art. 5.1 lid 2 onder c Ow) of als dat is bepaald in een waterschapsverordening (art. 5.3 Ow). Sinds de inwerkingtreding van de Ow geldt voor  (bijvoorbeeld) de regionale wateren als gevolg van de bruidsschat nog wel een vergunningplicht voor (andere) lozingsactiviteiten (afdeling 2.19 waterschapsverordening). Voornoemde jurisprudentie zal dus nog relevant blijven.

4. HSV zijn geen overtreders, geen functioneel daders
Een volgende vraag is of naast een visser, ook de organisator van de betreffende viswedstrijd kan worden aangesproken op loodverlies. De Rechtbank Oost-Brabant overwoog in een uitspraak van 15 december 2022, ECLI:NL:RBOBR:2022:5462, m.nt. J.J.H. van Kempen (AB 2023/99) dat bij loodverlies door een visser tijdens een viswedstrijd, naast die visser ook de visvereniging die de wedstrijd organiseert als overtreder in de zin van art. 5:1 lid 2 Awb kan worden aangemerkt. Die vereniging kan volgens die rechtbank namelijk door middel van een reglement ervoor zorgen dat niet met lood wordt gevist en heeft het in haar macht om de overtreding te beëindigen.

De Rechtbank Overijssel meent in deze zaak evenwel dat de HSV door het organiseren van een viswedstrijd niet zelf fysiek art. 6.2 Wtw overtreden. Er worden immers geen stoffen in het oppervlaktewater gebracht louter door het organiseren van een viswedstrijd.
De rechtbank is eveneens van oordeel dat de HSV niet als functioneel daders kunnen worden aangemerkt, omdat het niet redelijk is om het fysieke plegen door individuele vissers toe te rekenen aan de HSV. De HSV organiseren slechts een viswedstrijd. Het staat individuele vissers vrij om daar al dan niet aan deel te nemen. Bovendien zijn het individuele sportvissers die bepalen of zij met vislood vissen en hoe zij daarmee omgaan. HSV kunnen niet worden gezien als medeplegers van de overtreding.

5. Zorgplicht
De Rechtbank Overijssel komt in deze uitspraak verder tot het oordeel dat het organiseren van een viswedstrijd zonder daarbij in de reglementen te bepalen dat het gebruik van vislood verboden is niet, zonder meer of onvermijdelijk, tot verontreiniging of aantasting in de zin van art. 6.8 Wtw, waarvoor ten aanzien van de HSV de zorgplicht van art. 6.8 Wtw geldt. Van een dreigende overtreding van art. 6.9 Wtw is gelet hierop evenmin sprake. Anders oordeelde de Rechtbank Zeeland-West-Brabant in twee uitspraken (4 juli 2023, ECLI:NL:RBZWB:2023:4693 en 8 december 2023, ECLI:NL:RBZWB:2023:8686).

Deze jurisprudentie zal naar verwachting ook relevant blijven onder de Ow. Een verschil is (in ieder geval) wel dat art. 6.8 Wtw zich richt tot eenieder die handelingen verricht of nalaat, en dat art. 2.4 waterschapsverordening zich richt tot degene die een lozingsactiviteit verricht. Vergelijkbare zorgplichten zijn overigens opgenomen in het Bal.

Julian Kevelam, advocaat omgevingsrecht bij Soppe Gundelach Advocaten


[Photo by F. Giampieri on Unsplash]