Voorschriften in de watervergunning en onderhoud van beschoeiingen

Kort geleden deed de hoogste bestuursrechter uitspraak in een Groningse zaak die ging over wat voor soort voorschriften nu precies mogen worden opgenomen in een watervergunning (ECLI:NL:RVS:2019:3169). Een perceeleigenaar had veel last van een ingezakte beschoeiing. Het waterschap wilde niet betalen voor vervanging. Daarop vroeg de perceeleigenaar zelf maar een vergunning aan om de beschoeiing te vervangen. In de verleende vergunning stond een voorschrift waar de perceeleigenaar het niet eens was. Hij moest namelijk zelf en op zijn kosten de beschoeiing in goede staat moet houden. Ook bij toekomstige problemen met de beschoeiing zou hij dus (opnieuw) aan de lat staan. De rechtszaak ging over de vraag of het waterschap dit voorschrift mocht opnemen.

Heel recent is de uitspraak geannoteerd in het vakblad Milieu & Recht door J. van Kempen (zie M & R 2019, 112). Ik raad het lezen van deze noot van harte aan. Van Kempen wijst namelijk op het belangrijke verschil tussen de strikte, wettelijke weigeringsgronden voor een watervergunning enerzijds en de mogelijkheden voor wat ruimere voorschriften in de watervergunning anderzijds. Zelf nam ik altijd aan dat de weigeringsgronden geen enkele ruimte bieden om naar andere dan in de wet genoemde (water)belangen te kijken, maar dat vergunningvoorschriften juist mogen zien op net iets meer. Met andere woorden, je mag bij het formuleren van voorschriften ook naar andere belangen kijken dan puur naar de waterbelangen uit de wet. In wezen kun je als waterschap met het bedenken van voorschriften een beetje spelen en met weigeringsgronden niet. Ook annotator Van Kempen gaat daar, als ik het goed lees, vanuit. Hij wijst op de wetsgeschiedenis bij de Waterwet (Memorie van Toelichting, Kamerstukken II, vergaderjaar 2006/2007, 30818, nr. 3, pag. 123). Daar staat met zoveel woorden dat de bevoegdheid om beperkingen en voorschriften te verbinden aan een watervergunning ook kan worden aangewend ter bescherming van de belangen van derden en niet beperkt is tot de belangen van het waterbeheer.

Maar ja, wat staat er nu in de uitspraak? Dat de bij de besluitvorming te betrekken belangen enkel zien op de in artikel 2.1 lid 1 Waterwet genoemde belangen (waterkwantiteit, waterkwaliteit en vervulling van maatschappelijke functie van het water). En dat de achterliggende reden waarom een watervergunning wordt gevraagd niet van belang is voor het beslissen op de aanvraag. En dat deze reden evenmin relevant is bij het verbinden van voorschriften aan de vergunning (zie punt 4.2). In dat laatste onderdeel zit ‘m de pijn. Dat lijkt me te kort door de bocht. Dat roept de vraag op hoe rechters, bezwaarschriftencommissies en waterschappen hiermee moeten omgaan. Als waterschap zou ik onder verwijzing naar de memorie van Toelichting toch de ruimte durven opzoeken, als dat echt nodig is. Als het maar niet al te gek wordt natuurlijk.

Dan wil ik nog een ander punt uit de uitspraak benoemen, namelijk het onderhoud van beschoeiingen. Daar is in de praktijk altijd veel over te doen. Niemand wil opdraaien voor de kosten; de particulier heeft een kleine portemonnee en het waterschap heeft assetmanagers. Deze zaak deed meteen denken aan de civiele procedure die loopt tegen De Brabantse Delta over wie de (nogal forse) kosten van een beschoeiingsvervanging moet dragen. Volgens de rechter in eerste aanleg is dat het waterschap. De onderhoudsplicht zou niet alleen zien op waterstaatkundige belangen als bergingscapaciteit en doorstroming, maar ook op het voorkomen van gronduitspoeling uit aangrenzende percelen (zie punt 3.28). Onderhoud door het waterschap moet dus ook gebeuren als de watergang zijn werk doet en er alleen maar een probleem is met een afkalvend perceel. Dit is de link naar het vonnis uit 2013:
https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RBZWB:2013:6153

Dat was even schrikken in waterschapsland. Hoger beroep was het begrijpelijke gevolg, bezien vanuit het waterschap. Na een tussenarrest (ECLI:NL:GHSHE:2018:3431) is het nog altijd wachten op een inhoudelijk oordeel van het Bossche Hof.

Ik ga weer even terug naar de Groningse zaak om een koppeling te leggen tussen die kwestie en het vonnis uit Brabant. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft zich uitgelaten over de omvang van de onderhoudstaak van het waterschap. Opvallend is dat de hoogste bestuursrechter er anders tegenaan kijkt dan de (civiele) rechtbank in Breda, althans anno 2013. In beide zaken gaat het om uitleg van de onderhoudsplicht op basis van de Keur van het betreffende waterschap. De Afdeling bestuursrechtsspraak ziet de onderhoudstaak beperkt. Alleen bij problemen ten aanzien van doorstroming of berging moet er onderhoud worden uitgevoerd. Als de oever afkalft, hoeft het waterschap niks te doen. In het vonnis uit 2013 staat juist dat de onderhoudsplicht uit de Keur mede ziet op het voorkomen van afkalving. Wel, laten we afwachten hoe het Hof hier tegenaan kijkt. Je zou haast zeggen dat een correctie van het vonnis uit 2013 in de lucht hangt.

Hier nog de link naar de Groningse uitspraak d.d. 18 september 2019:
https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RVS:2019:3169&showbutton=true&keyword=Westerwijtwerd

Michiel de Groote, advocaat

[Photo by S. Sagano on Unsplash]