Peilbesluiten en afwijken van beleid

De op 18 februari 2019 gepubliceerde uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland (‘Partiële herziening Kolland – peilbesluit Langbroekerwetering 2008)’ biedt inzicht in de wijze waarop een nieuw peilbesluit moet worden voorbereid. Wanneer moet er bijvoorbeeld worden afgeweken van het eigen beleid? https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RBMNE:2019:411

Bij nagenoeg alle water- en hoogheemraadschappen is er beleid vastgesteld om invulling te geven aan nieuwe peilbesluiten. Dat was ook in dit geval zo. De herziening van het oude peilbesluit paste binnen de marges van het beleid. Echter, een pachter van landbouwgrond in het peilgebied had met onderzoek aangetoond dat het nieuwe peilbesluit tot vernatting zou leiden – met alle gevolgen van dien. Het hoogheemraadschap ging hieraan voorbij. Daarop stelde de pachter beroep in bij de bestuursrechter. De rechtbank vroeg de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) om een deskundigenbericht over de gevolgen van het nieuwe peil voor de agrarische bedrijfsvoering (het verbouwen van maïs en het houden van koeien). Dat leidde tot de volgende overweging:

“De StAB komt met eisers tot de conclusie dat verweerder de feitelijke gevolgen van de veranderde waterpeilen voor eisers inderdaad niet goed in kaart heeft gebracht. De rechtbank volgt deze conclusie van de StAB en zal haar oordeel hierna motiveren aan de hand van wat door partijen en de StAB naar voren is gebracht over de drooglegging en de ontwatering van het gebied.”

Waarna de bestuursrechter het besluit uiteindelijk vernietigt (zie r.o. 10.3):

“Het voorgaande betekent dat verweerder de feitelijke gevolgen van het bestreden besluit voor het perceel van eisers onvoldoende in kaart heeft gebracht. Gelet op de conclusies van de StAB en in het licht van het specifieke betoog van eisers dat toepassing van de beleidsnota voor hen onevenredig zal uitpakken, had verweerder moeten onderzoeken of er aanleiding bestond om van zijn beleid af te wijken. Dit heeft verweerder ten onrechte niet gedaan. Verweerder heeft het bestreden besluit daardoor niet zorgvuldig voorbereid. Het beroep van eisers is daarom gegrond.”

In deze rechtszaak gaat het er in de kern om of het bestuursorgaan had moeten afwijken van het eigen beleid. Artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht zegt dat er moet worden beslist conform het eigen beleid, tenzij dat wegens bijzondere omstandigheden onevenredig is in verhouding met de doelen van het beleid. Deze bepaling vormt in de praktijk een aardige horde. Niet snel zal een rechter oordelen dat een bestuursorgaan van het eigen beleid moet afwijken, terwijl het dat (gemotiveerd) niet wil. Dat is hier wel gebeurd, waarbij volledigheidshalve moet worden opgemerkt dat het hoogheemraadschap opnieuw het oude peilbesluit kan herzien. Mocht daartoe worden besloten, dan heeft de rechtbank in r.o. 10.5 van de uitspraak alvast enkele uitgangspunten genoemd. Een gelopen race is het zeker nog niet.

Wat leert deze uitspraak ons? Dat een bestuursorgaan bij een gedegen tegengeluid extra aandacht moet besteden aan de voorbereiding en mee te wegen belangen bij het besluit. Ook als dat kan gaan inhouden dat er eventueel moet worden afgeweken van het eigen beleid.

Tenslotte merk ik nog op dat de agrarische grond van de pachter zich bevindt in het landgoed Kolland. Dit is een zogenoemd Natura 2000-gebied, waar een agrarische en een natuurfunctie hand in hand gaan. Deze combinatie kan moeilijkheden opleveren voor het peilbeheer. De thans vernietigde herziening van het peilbesluit was ingegeven door afspraken met de provincie over het bestrijden van verdroging van natuurkavels. Kennelijk zijn die afspraken moeilijk uit voeren zonder het agrarische belang te raken. Enkele jaren geleden verscheen over dit landgoed en de hydrologische problematiek al een bijdrage van W. de Beaufort in het Vakblad Natuur, Bos, Landschap. http://edepot.wur.nl/298272

Michiel de Groote

(Photo by L. Epraïm on Unsplash)